Cette année le débat d’orientation des finances publiques doit s’apprécier en regard de la trajectoire budgétaire que la majorité parlementaire a sanctionné positivement à la fin du mois d’avril - le programme de stabilité. Sur ce point d’ailleurs, la création du « semestre européen » transforme en profondeur le calendrier budgétaire national comme nous avons pu le constater cette année, et elle pourrait avoir un impact négatif pour la représentation nationale dans l’exercice de sa prérogative de contrôle budgétaire, posant ainsi un grave problème sur le plan démocratique. Des solutions sont envisageables et envisagées, par exemple le dépôt d’un PLJ de programmation des finances publiques avant la transmission du programme de stabilité à Bruxelles, ou bien un vote à l’issue des recommandations faites par le Conseil. Encore faut-il avoir la volonté de mettre en place des solutions.
Cette trajectoire budgétaire a été entérinée par la Commission européenne, mais elle a porté une observation essentielle sur l’hypothèse macroéconomique qui la sous-tend la jugeant trop optimiste. Pour être juste le rapporteur général avait interrogé le gouvernement au sujet de son hypothèse de croissance particulièrement en 2012 « année de tous les dangers ».
Du reste lors de notre commission des Finances, il a jalonné ses observations de points d’interrogation quant à l’hypothèse de croissance et de solde public en 2011 et détaillé les incertitudes qui pèsent sur celui-ci en 2012. J’approuve sa prudence même si je me sépare des conclusions qu’il en tire sur l’arbitrage recettes/dépenses.
En effet une hirondelle ne fait pas le printemps. Si la croissance a été relativement bonne au premier trimestre (+0,9%) elle était essentiellement due au restockage et les indicateurs ne sont pas bons pour le second trimestre 2011: ceux du chômage, du commerce extérieur, de la consommation, de l’activité manufacturière qui plus est le contexte des finances publiques est d’une extrême fragilité. Ce panorama morose où les inquiétudes s’accumulent avec une croissance mondiale qui marque le pas nous oblige à la lucidité et à l’action.
1. Côté dépenses, le gouvernement estime que sa trajectoire des Finances Publiques sera respectée grâce aux mesures prises en 2010, à la poursuite des suppressions de postes de fonctionnaires et au gel de salaires sans qu’il lui soit nécessaire d’avoir recours à d’autres mesures d’ampleur. Tel n’est pas l’avis du rapporteur général à l’Assemblée Nationale, ni celui de la Cour des comptes, et pas davantage celui de notre rapporteur général qui estime le dérapage total des dépenses publiques en 2011 par rapport à la loi de programmation des finances publiques 2011-2014 à 7 milliards d’euros.
Si en 2010, l’augmentation des dépenses s’est établie à 0,6%, alors l’examen de la loi de règlement révèle qu’elle s’explique par des facteurs exceptionnels qui ne se renouvelleront pas (contrecoup du plan de relance et diminution des dépenses des collectivités locales notamment).
Quant aux effets attendus de la RGPP, ils ne sont pas au rendez-vous en terme d’économies puisqu’en 2010 l’économie réalisée n’a été que de 265 millions au lieu de 544 millions prévus, en 2012 le gouvernement prévoit 30.400 suppressions de postes mais compte tenu des mesures catégorielles il pourrait ne pas y avoir d’économies. Ce qui est bien réel en revanche c’est la perte de service public particulièrement dans l’enseignement scolaire qui fournira encore une fois le gros morceau de la réduction de postes (-14.000).
Les dépenses d’intervention sont elles activées pour faire face au chômage de masse persistant qui met en lumière l’échec du gouvernement quant à sa politique de l’emploi. Le nombre de demandeurs d’emploi a de nouveau cru en mai (+0,7%), le plaçant à 9,2%, un niveau très supérieur à celui de l’avant-crise.
Au total la trajectoire de dépenses n’est pas crédible.
2. Côté recettes, la trajectoire ne l’est pas plus. L’élasticité des recettes que nous avons connue en 2010 était exceptionnelle, elle ne saurait constituer une règle pour les projections futures.
Si l’on combine une prévision de croissance optimiste pour 2012 et une élasticité des prélèvements obligatoires surestimée, la crédibilité de la réduction de déficit telle qu’annoncée est remise en cause.
Le gouvernement se refuse à utiliser les marges de recettes non exploitées et reporte le dévoilement de son action sur les dépenses fiscales à la présentation de la loi de Finances pour 2012. Or leur réduction importante est un levier essentiel. Sur la base d’estimations de la liste annexée au PLF 2011, le coût des dépenses fiscales d’élève à 73 milliards d’euros. Mais il n’intègre pas les mesures retirées arbitrairement de la liste qui se chiffrent à hauteur de 75 milliards d’euros. Sans compter les réductions d’impôts, les exonérations d’impôts, l’intégration fiscale des sociétés, la baisse de la TVA dans la restauration. Si encore le gouvernement arrêtait la course folle de ces moindres recettes, mais en 2010 les dépenses fiscales ont cru de 2,5 milliards d’euros et la prime pour le partage de la valeur ajoutée (PPRA) adoptée dans le PLFRSS est encore une dépense fiscale et sociale.
Mme la ministre du Budget vantait les mérites hier de la niche ISF-PME qui se chiffre à 1,4 milliards. En quoi permet-elle de disposer d’un réseau de PME solides en taille et en capital, en quoi améliore-t-elle leur compétitivité dans le jeu mondial, quand les déficiences de notre commerce extérieur nous coutent depuis 7 ans chaque année 0.4% de PIB ?
On nous dit que le rendu du travail d'évaluation des dépenses fiscales confié à l'Inspection générale, a été retardé mais il eut été ô combien nécessaire d’en avoir communication pour ce débat d’orientation. Comment expliquer la fuite dans la presse d'un focus sur les dépenses fiscales dans les DOM, est-elle fortuite ou organisée pour faire oublier toutes les autres ?
Il y a quelques jours la presse se faisait l’écho de ce que le groupe Total allait renoncer au bénéfice mondial consolidé, et hier le rapport Carrez faisait le compte de la pression fiscale sur les bénéfices des entreprises. L’Elysée de son côté serait prêt à encourager sa majorité à supprimer le BMC. Tout cela sent le plan de communication à l’approche des élections. Mais le compte ne doit pas s’arrêter à 500 millions d’euros (coût estimé du BMC) même si nous sommes satisfaits de voir enfin reconnu ce que le groupe socialiste demande depuis plusieurs années.
Si l'on ajoute aux dépenses fiscales les niches sociales, cela représente 215Mds. On donc y puiser les 40 à 50Mds qui nous sont nécessaires pour permettre l'ajustement de nos finances tout en soutenant la croissance le temps nécessaire à cet ajustement.
Les déficits.
Le bon dosage relève du choix politique qui sera proposé aux Français dans quelques mois.
Il faudra à une nouvelle majorité la lucidité et la volonté d’agir pour financer les dépenses nouvelles autrement que par les déficits comme vous l’avez fait en 2010. Si la croissance est inférieure de 1/4 de point et si l'élasticité des recettes est ramenée à la normale, en l’état actuel votre trajectoire de 2012 ne sera pas respectée. La Cour des comptes ne la juge pas impossible, mais il faudrait des cessions d'actifs exceptionnelles.
En 2010, les collectivités locales ont pleinement participé à la réduction du déficit (à hauteur de 800 millions d’euros), en maitrisant leurs dépenses, et en bénéficiant d'une remontée des droits de mutation. Mais la chute de l’investissement local en 2011 et 2012 leur fera perdre 1,4 milliards d’euros de FCTVA, ce sera encore une contribution à la réduction du déficit. Leur avenir s'assombrit dans un contexte instable et imprévisible. L'année 2012 n'annonce aucun retournement de situation qui leur soit favorable, compte tenu des nombreuses réformes ou contre-réformes qui oblitèrent leur capacité d'investissement. Elles n'ont pour l'heure aucune réponse à la hauteur concernant la péréquation, la limitation des normes réglementaires et la compensation des dépenses sociales qui sont annoncées par les départements.
La dette, atteint un somme vertigineux au 1er trimestre 2011, soit 84.5% du PIB, la charge de la dette est de 40.5Mds et devrait être de 50Mds en 2012. Elle obère les marges de manœuvre de la puissance publique et la met sous la pression des marchés financiers.
Il est étonnant que le Gouvernement maintienne sa prévision du coût des intérêts inchangée, alors que l'inflation peut être plus élevée qu'attendue (1.5% déjà portée à 1.8%) et que la hausse des taux d'intérêt est probable. Or, l'évolution de la charge de la dette est capitale car si elle dérape, il faudra procéder à des économies supplémentaires sur les dépenses d’intervention déjà soumises à forte pression.
Les années Sarkozy, Ministre ou Président de la République, nous auront coûté cher, elles seront celles d'une augmentation historique de la dette (900 à 1800Mds de 2002 à 2012), des déficits (dont la crise n'explique qu'un tiers du dérapage, le déficit structurel étant de 5%).
Il nous faut prioritairement mener une réforme fiscale d'ampleur, tout en restaurant la compétitivité de notre industrie à moyen terme, et créer des emplois à court terme, afin de soutenir la demande des ménages. Bref, disposer d'une stratégie économique qui se traduise dans une trajectoire budgétaire crédible. Aucune règle d'or constitutionnelle ne pourra restaurer la confiance, celle des Français en eux-mêmes et en l’avenir comme celles des marchés financiers qui craignent autant l'excès de dette que les effets négatifs d'une compression budgétaire sur la croissance.